PARECER JURÍDICO N° 017/2019

MATÉRIA: Veto nº 006/2018

REQUERENTE: Comissão de Constituição e Justiça

MANIFESTAÇÃO DO EXECUTIVO: “Estamos encaminhando veto ao Projeto de Lei do Legislativo nº 042/2018, que denomina a Escola Municipal de Ensino Fundamental João Darcy Rheinheimer. [...] tendo a proposição sido aprovada pelo Legislativo, e, ora submetida em continuação ao processo de formação de lei à análise do Prefeito, vimos apor-lhe VETO TOTAL, fundamentando essa decisão na inconstitucionalidade formal do Projeto de LEI do Legislativo nº 042/2018, considerada sua iniciativa e, também, por razões de contrariar o interesse público, eis que a referida Escola já está regularmente nominada.”

I – RELATÓRIO

A Comissão de Constituição e Justiça da Câmara de Vereadores de Igrejinha encaminhou para essa Procuradoria Jurídica, pedido de análise e emissão de parecer jurídico quanto ao Veto nº 006/2018, manifestado pelo Executivo Municipal que, por descrição de sua mensagem de veto, declarou “considerada sua origem, é formalmente inconstitucional por pretender interferir em matéria de competência privativa do executivo, como no caso, se constitui em afronta ao princípio da separação dos poderes para o Município proclamado no art. 10 da Constituição do Estado”.

É o sucinto relatório.

Passo à análise jurídica.

II – ANÁLISE JURÍDICA

Dos prazo atinentes ao veto

Antes de analisar a questão da juridicidade deste Projeto de Lei, passaremos a analisar o que dispõe a Lei Orgânica Municipal (LOM) quanto a tramitação específica do veto encaminhado pelo Executivo Municipal.

Assim refere a Lei Orgânica em seu Art. 52, no §1º e §2º, sobre o assunto:

“Art. 52. Os projetos de lei aprovados pela Câmara de Vereadores são enviados ao Prefeito que, em aquiescendo, os sanciona.

• 1º Se o Prefeito julga o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, veta-o, total ou parcialmente, dentro de 15 (quinze) dias úteis, contados daquele em que o recebeu, comunicando os motivos do veto, ao Presidente da Câmara, dentro de 48 (quarenta e oito) horas.
•   2º Vetado o projeto devolvido à Câmara, é ele submetido, dentro de 30 (trinta) dias, contados da data de seu recebimento, com ou sem parecer, à discussão única, considerando-se aprovado, se, em votação aberta, obtém o voto favorável da maioria absoluta da Câmara, caso em que é enviado ao Prefeito para promulgação.”

Em primeiro passo, deve-se verificar o cumprimento dos prazos do executivo quanto ao veto e a sua comunicação, que nesta casa legislativa são conferidos por sua secretaria, através de registro em livro próprio, para controle de movimentações e prazos, não havendo manifestação de preclusão. Em segundo momento deve o poder legislativo observar em seu procedimento o prazo de trinta (30) dias para votação da matéria.

O Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Igrejinha estabelece postura em caso de esgotamento do prazo para apreciação do veto, acima mencionado, como dispõe os parágrafos 1º e 2º, do Art.173, em especial destacamos o sobrestamento, como segue:

“Art. 173. A apreciação do veto será anunciada com uma Reunião Ordinária de antecedência, publicando-se, nos avulsos, o projeto, o veto com seus fundamentos e, o parecer da comissão, se houver.

•   1º Se não cumprido o acima disposto, qualquer Vereador poderá requerer sua inclusão na Ordem do Dia seguinte, o que será obrigatoriamente deferido pelo Presidente.
•    2º Uma vez esgotado o prazo para apreciação a que se refere o parágrafo segundo do artigo 52 da Lei Orgânica, sem manifestação plenária, o veto será colocado na Ordem do Dia da Reunião seguinte até votação final, sobrestadas as demais matérias.”

O regimento ainda prevê a impossibilidade de adiamento da matéria no Parágrafo Único do Artigo 160, bem como da preferência para votação da matéria disposto também no Parágrafo Único do Artigo 165, que aduzem:

 “Art. 160. A votação poderá ser adiada pelo prazo máximo de uma Reunião, a requerimento de Líder, desde que o pedido seja aprovado em Plenário pela maioria dos Vereadores presentes.

 Parágrafo único. Não cabe adiamento da votação de:

 I - veto; [...]

 Art. 165. Terão preferência as proposições relativas às seguintes matérias: [...]

Parágrafo único. Os projetos de lei em regime especial de tramitação, os vetos, as propostas de emendas à Lei Orgânica e os orçamentos, nas duas últimas Reuniões em que devem ser votados, terão preferência absoluta, podendo sua apreciação interromper qualquer matéria em curso.”

Desta maneira, essa Procuradoria Jurídica OPINA pelo recebimento e tramitação do veto, na observância dos prazos e requisitos dispostos em LOM e Regimento Interno.

Dos fundamentos indicados pelo Executivo para o veto total

Dois artigos foram citados e reproduzidos na mensagem de Veto nº 006/2018 encaminhada pelo Executivo Municipal, o primeiro, artigo 84 da Constituição Federal, e, o segundo, artigo 60 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, sendo eles:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...]

VI - dispor, mediante decreto, sobre:  

1. a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;“

“Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: [...]

II - disponham sobre:[...]

1. d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.”

A mensagem de encaminhamento do veto abordou ainda o Art. 63, I, da Carta Magna Brasileira, em razão de o Projeto de Lei nº 042/2018, aprovado pela Câmara, determinar a fixação de placa nas “dependências da escola”.   

Em suma, a abordagem de inconstitucionalidade proposta pelo Executivo Municipal está fundada nas disposições de competência de iniciativa privativa do chefe do executivo, pelo “princípio da verticalidade”, e, em razão de ocasionar aumento de despesas.   

Das Orientações Técnicas encaminhadas pelo IGAM

O Instituto Gama (IGAM), que presta serviços a esta Câmara de Vereadores, manifestou primeiramente em relação à tramitação do Projeto de Lei do Legislativo de nº 042/2018, em 06/12/2018, atendendo a pedido do então Assessor Jurídico desta Casa Legislativa, que:

“Não há óbice quanto a proposição ser apresentada por Vereador, conforme se observa na Lei Orgânica do Município, onde não há reserva para deflagrar o processo legislativo para o Chefe do poder Executivo (Arts. 46 e 66, da LOM), ou a Câmara Municipal (art. 36, da LOM), sendo assim de iniciativa concorrente.”

Em uma segunda orientação técnica, solicitada após o recebimento do veto encaminhado pelo Executivo, o IGAM destacou decisão do STF em repercussão geral, que definiu a tese 917, para reafirmar que:

“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, “a”, “c” e “e”, da Constituição Federal).”

Evidenciando que, com exceção das matérias previstas taxativamente naqueles dispositivos e seus similares em nível estadual e municipal, todas as outras são “inalcançáveis pela inconstitucionalidade formal subjetiva”, ou seja, vício de iniciativa, uma vez que a interpretação dada pela Suprema Corte é restritiva e não amplia o rol taxativo previsto pelo legislador constituinte.

Desta forma, o instituto manifestou em suas duas Orientações Técnicas que há constitucionalidade na iniciativa parlamentar em questão.

Da análise pela Assessoria da Câmara

Em primeiro momento analisamos a competência do referido Projeto de Lei, e, portanto, cumpre dizer que este Projeto tem a utilização legítima da competência legislativa disposta para os Municípios no incisos I, do art. 30, da CF/88, como segue:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local; [...]

Além disso, a Constituição Federal, que discorre quanto à competência de iniciativa do chefe do executivo em seu §1º, do art. 61, não apresenta taxativamente reserva de competência para a denominação de bens públicos.

Nesse mesmo sentido, também verificamos que a Constituição Estadual e a Lei Orgânica Municipal, ao tratarem das competências privativas de iniciativa legislativa, assim como a Constituição Federal, também não atribuem de forma taxativa a competência para denominar bens públicos.

Cabe esclarecer que a ausência de disposição taxativa como motivação para afastar a competência privativa é justificada em razão de entendimento do Supremo Tribunal Federal, em julgamento de Recurso Extraordinário (878.911),  que assim dispôs:

“Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.”

A decisão mencionada, exarada por acordão em que figurou como relator o Ministro Gilmar Mendes, também estabeleceu que:

“O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de reafirmar a jurisprudência da Corte, para dizer que não é inconstitucional lei municipal de iniciativa de vereador quando a matéria tratada não está inserida no rol taxativo previsto no art. 61, § 1º, II da Constituição Federal, cuja reprodução é obrigatória nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais devido ao princípio da simetria, ainda que tais leis estabeleçam novas despesas para o município.”

Portanto, data maxima venia a leitura trazida pelos procuradores do Município, entendemos que não há reserva de competência ao Chefe do Executivo para dar iniciativa a projetos que denominam bens públicos, razão que acompanhamos o entendimento de que se trata de “matéria de iniciativa concorrente”.  

Por fim, cabe ainda abordar o segundo argumento de inconstitucionalidade apresentado pelo Executivo Municipal, fundado no inciso I, do Art. 63 (CF88), que trata da criação de despesa para a Administração Pública, onde de fato o texto constitucional veda atribuir novas despesas aos projetos de iniciativa privativa do executivo, mas como o caso em tela não trata da estruturação ou de atribuição de seus órgãos, nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal), não há que se falar em vedação da iniciativa parlamentar.

Este entendimento está também disposto no já citado Recurso Extraordinário de Repercussão Geral (ARE 878911 RG / RJ), onde destacamos:  

“Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. Assim, somente nas hipóteses previstas no art. 61, § 1º, da Constituição, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de iniciativa reservada ao Poder Executivo, é que o Poder Legislativo não poderá criar despesa.”

Desta forma, pela legislação vigente, está demonstrada a competência concorrente para legislar quanto a denominação de bens públicos, bem como da constitucionalidade de atribuir despesas ao Executivo quanto não se tratar de matéria de iniciativa privativa do executivo. Razão que, entendemos que o Projeto de Lei do Legislativo está em consonância com a legislação pertinente à matéria.

III – CONCLUSÃO

Diante do exposto, a Procuradoria mantém o entendimento pela viabilidade e constitucionalidade do Projeto de Lei do Legislativo de nº 042/2018, do ponto de vista de constitucionalidade e juridicidade, tendo o STF assentado que a matéria não invade a competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal.

Este é o parecer.

Igrejinha, 28 de fevereiro de 2019.

Alberto Vinícius Petry

Assessor Jurídico

OAB/RS 95.457