PARECER JURÍDICO Nº 016/2018

Referência: Projeto de Lei do Legislativo nº 008/2018

Requerente: Comissão Constituição e Justiça

Proponente: Ver. Dirceu Valdir Linden Junior

Ementa: “Cria o Fundo de Proteção e Bem-Estar Animal e dá outras providências”.

I – RELATÓRIO

Foi encaminhado a Procuradoria Jurídica desta Casa de Leis para emissão de parecer, do Projeto de Lei do Legislativo nº 008/2018, de autoria do Ver. Dirceu Valdir Linden Junior, que visa criar o Fundo de Proteção e Bem-Estar Animal.

Percebe-se que o referido projeto é de grande valia, e demonstra a tentativa de melhorar a questão animal no Município de Igrejinha.

Portanto, aqui não se está analisando a condição da utilidade ou não do Projeto, mas sim a questão legal.

Analisando a proposta sob o prisma da sua constitucionalidade, depreende que a matéria não é de competência do Legislativo, eis que dispõe acerca da criação de atribuições. Com efeito, o artigo 4º, §3º do Projeto estabelece textualmente: “A contabilidade do fundo obedecerá às normas da contabilidade da prefeitura municipal de Igrejinha e todos os relatórios gerados para sua gestão passarão a integrar a contabilidade do município”.

Assim, resta flagrante que a proposta é de competência exclusiva do Executivo a teor do que dispõe o art. 61, § 1º, inciso II da Constituição Federal. 

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

• 1ºSão de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

1. a)criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
2. b)organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
3. c)servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;
4. c)servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
5. d)organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
6. e)criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
7. f)militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

Para auxiliar no entendimento deste assunto, utilizamos o Texto de Discussão nº 231 do Senado Federal, fls. 28 a 29:

O STF possui uma longeva jurisprudência sobre a reserva de iniciativa de leis em favor do Chefe do Poder Executivo. Nesses quase trinta anos de vigência da Constituição de 1988, a Corte tem adotado uma exegese do art. 61, § 1º, muita mais centrada na teleologia da norma do que na literalidade do preceito. Por isso mesmo, faz da regra de iniciativa reservada em matéria de criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração Pública uma leitura que estende a prerrogativa presidencial a leis que criem entidades da Administração Indireta ou versem sobre atribuições ou deveres do Poder Executivo, mesmo quando eles não estiverem referenciados a um órgão ou ente específico, e pouco importando se se trata de competências substantivas, relacionadas à execução de políticas públicas, ou apenas deveres instrumentais. Mais recentemente, em pelo menos cinco decisões colegiadas, o Tribunal afastou-se da jurisprudência tradicional. Em três delas não parece restar a menor dúvida de que as leis objeto de controle de constitucionalidade criavam novas atribuições, consistentes na execução material de certas ações ou programas pelo Poder Executivo. Nas outras duas, poder-se-ia discutir se as leis apenas criavam um encargo financeiro e determinavam a aquisição de equipamentos, não versando diretamente sobre a execução material de uma política pública. Comum a todas foi a quase inexistente preocupação da Corte em esclarecer os fundamentos que a levavam a rever sua posição original. E, o que é mais grave: posteriormente, o STF continuou a resolver controvérsias sobre a reserva de iniciativa nos mesmos moldes da jurisprudência tradicional. Somadas todas essas circunstâncias, não se pode falar que tenha havido uma consistente mudança de orientação da Corte, que, com tal postura, passa a semear insegurança jurídica no delicado terreno das relações entre Poderes estatais. A prevalecer o entendimento original do STF sobre o art. 61, § 1º, II, e, da Carta Magna – e não vemos como as cinco decisões mencionadas tenham logrado superá-lo –, devemos concluir que a reserva de iniciativa também vale em relação a leis que criam fundos. Como se pode extrair de precedente do próprio Tribunal, em tudo consentâneo com a lógica adotada em sua jurisprudência tradicional sobre a reserva de iniciativa legislativa, a instituição de fundo financeiro deve ser feita por lei de iniciativa da autoridade ou órgão, no âmbito de cada Poder ou órgão autônomo, com a prerrogativa de deflagrar o processo legislativo em matéria de organização administrativa, em obediência ao art. 61, § 1º, II, e; 51, IV; 52, XIII; 73, caput; 96, II, d; 128, § 5º; e 134, § 4º, da Constituição Federal. Em consequência, fundos geridos por órgãos do Poder Executivo devem ser criados por lei de iniciativa do Presidente da República, vedada, portanto, a iniciativa parlamentar. Por fim, lei de autoria parlamentar que crie fundo integrante do orçamento do Poder Executivo também incorrerá em ofensa ao art. 165, III, da Constituição, quando promover vinculação de receitas, por impedir que, no encaminhamento do projeto de lei orçamentária, o Chefe do Poder Executivo possa propor outra destinação para tais receitas.

Somando-se a legislação e doutrina anteriormente enumeradas, junta-se ainda abaixo jurisprudência emanada de nosso Tribunal do Estado do Rio Grande do Sul, que julga Ações Direta de Inconstitucionalidade de Projetos de iniciativa Legislativa.

ADIN. VALE VERDE. LEI Nº 926 DE 28 DE MARÇO DE 2008, QUE CRIA O CONSELHO MUNICIPAL DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE -COMDEMA- E O FUNDO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE - FMMA-. ORIGEM LEGISLATIVA. VÍCIO FORMAL. EM SE TRATANDO DE ÓRGÃO DE COOPERAÇÃO GOVERNAMENTAL, É DA INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO O PROJETO DE LEI QUE DISPÕE SOBRE SUA CRIAÇÃO, ESTRUTURAÇÃO E ATRIBUIÇÕES, A TEOR DO ART. 60, II DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70024772329, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vasco Della Giustina, Julgado em 20/10/2008).

III – CONCLUSÃO

Diante de todo o exposto, do ponto de vista de constitucionalidade, a Procuradoria Jurídica OPINA pela inviabilidade do Projeto de Lei do Legislativo nº 008/2018.

Igrejinha/RS, 19 de março de 2018.

Douglas Luis Rheinheimer

     Procurador Jurídico

         OAB/RS 54.770