PARECER JURÍDICO N° 051/2022

MATÉRIA: Projeto de Lei do Legislativo nº 002/2022

EMENTA: “Cria o programa ‘Cidade Vigilante’, que concede desconto a empresas e munícipes que instalarem câmeras de videomonitoramento de alta resolução em frente a seus estabelecimentos ou imóveis residenciais, e dá outras providências.”

I – RELATÓRIO

A mesa Diretora da Câmara de Vereadores de Igrejinha encaminhou, nesta data, para essa Procuradoria Jurídica pedido de análise e emissão de parecer jurídico de proposição de autoria de vereador.

É o sucinto relatório.

Passo à análise jurídica.

II – ANÁLISE JURÍDICA

Da Competência e iniciativa

Em primeiro momento analisamos a competência do referido Projeto de Lei, e, portanto, cumpre dizer que este Projeto tem a utilização legítima da competência legislativa disposta para os Municípios no inciso I, do art. 30, da CF/88, como segue: 

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;”

Além disso, a matéria não se encontra no rol de competências privativas do Poder Executivo ou da Câmara Municipal, cujo rol é taxativo. É dizer, portanto, que o objeto do projeto de lei em análise não usurpa competência privativa, sendo lícito a qualquer dos vereadores dispor sobre a matéria. Este entendimento é reproduzido em parecer emitido ao Projeto em questão por consultoria externa solicitado pela própria CCJ, que segue: 

PARECER 022/2021

A Câmara Municipal de Igrejinha, através da matéria encaminhada ao INLEGIS, indaga sobre o PROJETO DE LEI DO LEGISLATIVO Nº 002/2022 que Cria o programa “Cidade Vigilante”, que concede desconto a empresas e munícipes que instalarem câmeras de videomonitoramento de alta resolução em frente a seus estabelecimentos ou imóveis residenciais, e dá outras providências.

O primeiro aspecto a ser abordado diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo. A iniciativa, segundo José Afonso da Silva1, “é o ato pelo qual se dá início ao processo legislativo, mediante apresentação de projetos de lei, de decreto legislativo ou de resolução, conforme se queira regular a matéria dependente de um desses atos”. Tal iniciativa pode ser vinculada, privativa ou concorrente.

A iniciativa vinculada é aquela em que o titular tem que exercê-la, em determinado momento, sobre determinada matéria, como é o caso, por exemplo, do projeto de lei orçamentário, que somente pode ser apresentado pelo chefe do Poder Executivo e até o limite de prazo fixado na Lei Orgânica do Município.

A iniciativa privativa é a que se confere apenas a um órgão, agente ou pessoa. Nos termos da Lei Orgânica Municipal, a iniciativa exclusiva impede o seu exercício por quem não a titulariza.

Já a iniciativa concorrente é aquela que pode ser exercida por mais de um órgão, agente político ou pessoa, desde que trate de matéria que não se enquadre como sendo de iniciativa exclusiva. Este exercício de iniciativa – concorrente – pode ser praticado inclusive pela sociedade (iniciativa popular), desde que atenda ao requisito mínimo de subscrição de cinco por cento do eleitorado local.

As Leis que disponham sobre matéria tributária não se inserem dentre as de iniciativa privativa do chefe do poder executivo, a contrario sensu do art. 61, §1º, II, “b”, da CF. que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais.

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal 1 SILVA, José Afonso da, Manual do Vereador, Editora Malheiros, São Paulo, 1997, p. 107 Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 

• 1º. São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)

II - disponham sobre: (...)

1. b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; A redação do artigo 61, § 1°, inciso II, alínea b, da Constituição Federal ,acima transcrito, não determina a iniciativa privativa do presidente da república em matéria tributária de competência da união, limitando-se a disciplinar a estrutura administrativa-jurídica-financeira dos territórios.

Vejamos como vem sendo decidindo a matéria pelo STF2 e demais Tribunais de Justiças: 2 Ministro Celso de Mello garante ao Legislativo municipal proposição de lei tributária A reserva de iniciativa assegurada ao chefe do Poder Executivo, com exclusividade, para propor projeto de lei envolvendo matéria tributária, que prevaleceu ao longo da Constituição de 1969, não mais se aplica. Com a Constituição de 1988, os membros do Poder Legislativo passaram a ter legitimidade para iniciar o processo de formação de leis em matéria tributária.

Com base nesta jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o ministro Celso de Mello deu provimento a Recurso Extraordinário (RE 328896) ajuizado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo para julgar improcedente ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo prefeito do Município de Garça (SP).

O recurso extraordinário contestou decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, que apontou a competência exclusiva do prefeito para propor lei tributária sob o argumento de que entendimento em contrário afrontaria o princípio da separação dos Poderes. No STF, o Ministério Público estadual alegou que a decisão do TJ/SP teria transgredido dispositivos constitucionais (artigos 2º e 61).

Em sua decisão, o ministro afirma que o entendimento vem sendo observado em sucessivas decisões monocráticas e colegiadas no STF. “A análise dos autos evidencia que o acórdão diverge da diretriz jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou na matéria em referência. Com efeito, não mais assiste, ao chefe do Poder Executivo, a prerrogativa constitucional de fazer instaurar, com exclusividade, em matéria tributária, o concernente processo legislativo”, afirmou.

O ministro explicou que, por se tratar de matéria de direito estrito, a iniciativa reservada não se presume nem comporta interpretação ampliativa, devendo derivar de norma constitucional “explícita e inequívoca”, já que implica limitação ao poder de instauração do processo legislativo. “O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara – especialmente para fins de instauração do respectivo processo legislativo – ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado”, concluiu.

I – PROCESSO LEGISLATIVO – MATÉRIA TRIBUTÁRIA – inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais. II. Isenção e privilégio. III. Ação direta de inconstitucionalidade: medida cautelar, em regra, descabida, se a lei impugnada tem caráter de simples autorização ao Poder Executivo, subordinada a sua utilização à edição de regulamento para a qual sequer se estabeleceu prazo: precedentes. (STF – ADIMC 2304 – TP – Rel. Min. Sepúlveda Pertence – DJU 15.12.2000 – p. 00061) 13039650 – MANDADO DE SEGURANÇA – Suspensão de tramitação de projeto de lei e reconhecimento de sua inconstitucionalidade. Ordem concedida. Sentença reformada. Projetos. Matéria tributária. Pode ser de iniciativa do prefeito municipal e, também, dos vereadores. Dão provimento aos recursos. (TJSP – AC 87.261-5 – São Joaquim da Barra – 4ª CDPúb. “Julho/99” – Rel. Des. Viana Santos – J. 02.12.1999 – v.u.) 13004041 – INCONSTITUCIONALIDADE – Lei de iniciativa do Legislativo, concedendo isenção de pagamento de IPTU a desempregados – Matéria tributária, a respeito da qual é concorrente a competência para a iniciativa da lei – Atividade legislativa exercitada, por isso mesmo, em conformidade com o princípio da independência e harmonia dos poderes – Ação direta julgada improcedente. (TJSP – ADI 54.828-0 – SP – O.Esp. – Rel. Dante Busana – J. 25.08.1999 – m.v.) Nesse sentido o TJRS:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.654/2007, DE IJUI, QUE ESTABELECE PADRONIZAÇÃO EM PASSEIOS PÚBLICOS. ISENÇÃO EDESCONTO NO VALOR VENAL PARA OS PROPRIETÁRIOS QUE EXECUTAREM OS PASSEIOS NA FORMA LEGAL. BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO. MATÉRIA DE INICIATIVA CONCORRENTE. EMENDA PELO PODER LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE. DIMINUIÇÃO DE RECEITA QUE NÃO EQUIVALE A AUMENTO DE DESPESA. TRATAMENTO FISCAL ISONÔMICO A TODOS OS MUNÍCIPES. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. PRECEDENTES DO STF E TJRS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. POR MAIORIA. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70019612845, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Arno Werlang, Julgado em 22/10/2007). Fonte: Site STF Ementa: ADI. LEI Nº 028-94 DO MUNICÍPIO DE CANDELÁRIA QUE ALTERA DISPOSITIVO DA LEI ORGÂNICA. DESCONTO NO IPTU. INCONSTITUCIONALIDE AUSENTE. Possibilidade de alteração da Lei Orgânica por via de lei ordinária. Inaplicáveis os dispositivos invocados que regulam o processo legislativo para emendas constitucionais. Ausência de identidade entre a Constituição e a Lei Orgânica do Município. Benefícios e incentivos fiscais não são reservados à lei complementar, nem exigem quorum qualificado. Matéria tributária de competência comum ou concorrente. Precedentes da Corte e do STF. Ausentes vícios formais ou materiais de inconstitucionalidade. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70019133925, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Berenice Dias, Julgado em 17/09/2007).

Ainda que seja matéria tributária de competência comum/concorrente, ainda assim, na linha do que adiantado no parágrafo inaugural, remanesce um ponto controvertido sobre esta temática e que precisa ser elucidado a fim de evitar leis municipais inconstitucionais por flagrante desequilíbrio do orçamento municipal. É que, a partir da vigência da Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a concessão ou ampliação de benefícios ou incentivos de natureza tributária deve observar, para fins de preservação do equilíbrio das contas públicas, o disposto no art. 14, capítulo que trata da renúncia de receita:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário- financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. 

Em síntese, se o Poder Executivo propor um projeto de lei que busque conceder ou ampliar um incentivo de natureza tributária tal medida deve vir acompanhada dos instrumentos acima indicados como forma de garantir que o benefício concedido não irá resultar em déficit orçamentário, inviabilizando o atendimento das demais obrigações do ente municipal.

Em que pese o teor dos julgados pretorianos sobre a competência tributária esta controvérsia, salvo melhor juízo, deve ser analisada sob o prisma eminentemente constitucional na medida em que a Emenda Constitucional nº 95/2016, que institui um Novo Regime Fiscal, inseriu o art. 113 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, indicando, de forma explícita, que a proposição legislativa que gerar aumento de despesa ou renúncia de receita, por impactar no orçamento, somente poderá ser implementada quando acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro:

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. 

Art. 114. A tramitação de proposição elencada no caput do art. 59 da Constituição Federal, ressalvada a referida no seu inciso V, quando acarretar aumento de despesa ou renúncia de receita, será suspensa por até vinte dias, a requerimento de um quinto dos membros da Casa, nos termos regimentais, para análise de sua compatibilidade com o Novo Regime Fiscal.

Se esta é a vontade inequívoca do legislador constituinte nos parece que qualquer lei municipal de iniciativa parlamentar que conceder incentivos ou benefícios de natureza tributária e não observar o disposto no art. 113 do ADCT eiva de inconstitucionalidade, ou seja, sem a observância do dispositivo constitucional em exame.

Apesar de termos sustentado a necessidade de atender as exigências do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, o projeto foi transformado em lei, o que demandou a invocação do Poder Judiciário para exercer o controle concentrado de constitucionalidade. Em decisão recente, a Corte local, analisando exatamente o mesmo caso, decidiu da seguinte forma:

AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE MONTENEGRO. LEI MUNICIPAL Nº 6.615/2019 QUE CONCEDE DESCONTO NO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO. RENÚNCIA DE RECEITA FISCAL SEM ACOMPANHAMENTO DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. - Tratando-se isenção de IPTU, a matéria é classificada como tributária, havendo competência concorrente entre os Poderes Legislativo e Executivo. Art. 61, II, “b”, da Constituição Federal e art. 60 da Constituição Estadual. - A propositura legislativa que disponha sobre renúncia a crédito tributário, deve ser acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, possibilitando averiguação da preservação do equilíbrio do orçamento. - Ausente a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, é de ser reconhecida a inconstitucionalidade da lei municipal, face a afronta ao art. 14 da Lei Complementar n° 101/2000, art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como ao art. 19 da Constituição Estadual. JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO. UNÂNIME. (Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70082265372, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Matilde Chabar Maia, Julgado em: 27- 11-2019) (grifou-se) 

Sendo assim, a matéria tributária é de iniciativa concorrente, inexistindo vício em projeto de lei de iniciativa parlamentar que conceda incentivos ou benefícios de natureza tributária. Contudo, assim como o Poder Executivo, que para conceder benefícios de natureza tributária precisa se preocupar com o equilíbrio das contas públicas, razão de ser do art. 14 da Lei Complementar nº 101/2000, a Casa Legislativa, nos exatos termos do art. 113 do Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, tem a mesma obrigação, sob pena de inconstitucionalidade e ilegalidade da proposição legislativa.

É o Parecer.

Porto Alegre,

EDUARDO LUCHESI

OAB/RS 70.915

OAB/RS 70.915

Quando a existência de previsão de competência privativa do chefe do executivo no inciso IV do artigo 46 da Lei Orgânica do Município de Igrejinha, cabe destacar artigo publicado pelo Doutor Sérgio Resende de Barros, que entende por inconstitucional norma local que reduza as disposições de competência trazidas pelas constituições federal e estadual, como vemos:

“por princípio do direito constitucional positivo brasileiro, arraigado no direito histórico do mundo ocidental, não há exclusividade do Poder Executivo e exclusão do Poder Legislativo, nem sequer do próprio povo, quanto à iniciativa das leis em matéria tributária. É o que está na Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988, devendo verificar-se também nas constituições e leis orgânicas que se lhe seguiram, na instituição da Federação por ela principiada, de modo que em qualquer uma delas será inconstitucional a norma que em contrário instituir.”

Não há na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul dispositivo expresso que atribua exclusividade de iniciativa de leis tributárias ao Poder Executivo, e sendo a iniciativa reservada exceção à regra da iniciativa geral ou concorrente, consoante lição básica de hermenêutica da lavra de Carlos Maximiliano ao sublinhar que “interpretam-se estritamente os dispositivos que instituem exceções às regras gerais firmadas pela Constituição” (Hermenêutica e Aplicação do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 16ª ed., p. 313). Neste sentido, colhe-se da Suprema Corte:

“A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado” (STF, ADI-MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-04-2001, p. 56).

Além disso, o STF considera que o preceito da Constituição Federal contido no art. 61, § 1º, II, b, não é de observância obrigatória nem simetricamente extensível ao plano constitucional estadual:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 553/2000, DO ESTADO DO AMAPÁ. DESCONTO NO PAGAMENTO ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO DO VALOR DEVIDO. BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. 1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b da Constituição Federal lei oriunda de projeto elaborado na Assembléia Legislativa estadual que trate sobre matéria tributária, uma vez que a aplicação deste dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI nº 2.724, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 02.04.04, ADI nº 2.304, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.12.2000 e ADI nº 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.02 2. A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta Magna, por referir-se a normas concernentes às diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que tratam de direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedentes: ADI nº 724-MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 27.04.01 e ADI nº 2.659, rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 06.02.04. 3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente” (STF, ADI 2.464-AP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, 11-04-2007, v.u., DJe 24-05-2007). “III. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais” (STF, ADI 3.205-MS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 19-10-2006, v.u., DJ 17-11-2006, p. 41). 

Ainda cabe discorrer sobre o argumento trazido pelo Vereador Carlos Rivelino Karloh (Padilha), discutido durante as reuniões da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara de Igrejinha, de que a redução do tributo produzirá reflexos orçamentários e que por isso estaria se legislando em matéria orçamentária reservada ao Chefe do Poder Executivo. A resposta a esse entendimento foi bem sintetizada na fundamentação de acórdão da lavra do eminente Ministro Eros Grau, que colaciono:

“Afasto a alegação de vício formal. Isso porque a Lei n. 8.366 não tem índole orçamentária. O texto normativo impugnado dispõe sobre matéria de caráter tributário, isenções, matéria que, segundo entendimento dessa Corte, é de iniciativa comum ou concorrente; não há, no caso, iniciativa parlamentar reservada ao Chefe do Poder Executivo. Tem-se por superado, nesta Corte, o debate a propósito de vício de iniciativa referente à matéria tributária. Nesse sentido, ADI n. 3.205, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 17/11/06; ADI n. 2.659, Relator o Ministro NELSON JOBIM, DJ de 06/02/04, entre outros” (STF, ADI 3.809-5-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 14-06-2007, v.u., DJ 14-09-2007, p. 30).”

Desta forma, pela legislação vigente, fica claro que o Legislativo tem a legalidade de propor o presente Projeto de Lei, havendo constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade. Deve contudo constar na proposição o estudo de impacto financeiro, atendendo efetivamente às disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal. 

III – CONCLUSÃO 

Lembramos por fim que toda manifestação aqui apresentada trata-se de um parecer opinativo, que tem caráter técnico-opinativo que não impede a tramitação e até mesmo consequente aprovação de postura e compreensão diversa da apresentada. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.

Assim sendo, esta Assessoria Jurídica opina pela legalidade e constitucionalidade do referido Projeto de Lei do Legislativo, tendo em vista que em análise não se observou qualquer vício em sua redação.

Portanto, no que diz respeito ao mérito, a Procuradoria Jurídica não irá se pronunciar, pois caberá aos vereadores, no uso da função legislativa, verificar a viabilidade da aprovação, respeitando-se para tanto, as formalidades legais e regimentais.

Este é o parecer.

Igrejinha, 23 junho de 2022.

Alberto Vinícius Petry

Assessor Jurídico

OAB/RS 95.457