PARECER JURÍDICO N° 116/2022

MATÉRIA: Projeto de Lei nº 075/2022

AUTORIA: Poder Executivo

EMENTA: “Dispõe sobre a manipulação e/ou transformação artesanal de carnes por açougues, casas de carnes, estabelecimentos de comércio varejista de carnes in natura e/ou transformadas no Município de Igrejinha.”

I – RELATÓRIO

A mesa Diretora da Câmara de Vereadores de Igrejinha encaminhou, nesta data, para essa Procuradoria Jurídica pedido de análise e emissão de parecer jurídico de proposição de autoria do Executivo Municipal. 

É o sucinto relatório.

Passo à análise jurídica.

II – ANÁLISE JURÍDICA

Do Regime de Urgência 

Antes de analisar a questão da juridicidade deste Projeto de Lei, passaremos a analisar a solicitação de autoria do Prefeito Municipal, para que a proposição tramite neste parlamento sob o Regime de Urgência.

Assim refere o Regimento Interno em seu artigo 162, §1º e §2º, sobre o assunto:

“Art. 162 – Urgência é a abreviação do processo legislativo.

• 1º O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa, considerados relevantes, os quais deverão ser apreciados no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias. 
• 2º Decorrido, sem deliberação, o prazo fixado no parágrafo primeiro deste artigo, o projeto será obrigatoriamente incluído na Ordem do Dia, para que se ultime a votação, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos”

Também verificamos que o Executivo Municipal fez uso da prerrogativa a ele reconhecida pela Lei Orgânica de Igrejinha para iniciar o processo legislativo, de modo que, nada há quanto a este requisito que possa macular a constitucionalidade do respectivo projeto de lei.  

Da Competência e iniciativa

Em primeiro momento analisamos a competência quanto a esfera de poder (União, Estado, Município) para proposição do referido Projeto de Lei, e, portanto, cumpre dizer que este Projeto tem a utilização legítima da competência legislativa disposta para os Municípios no inciso I, do art. 30, da CF/88, como segue: 

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local; [...]

Além disso, a Constituição Federal discorre quanto à competência de iniciativa privativa do chefe do executivo, em especial sobre serviços públicos na alínea “b”, do inciso II, do §1º, do art. 61, que assim aduz: 

“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

• 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: [..]

II - disponham sobre: 

1. b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;”

Neste mesmo sentido a Lei Orgânica do Município de Igrejinha, no Art. 46, III da competência do Prefeito Municipal no tocante a gestão pública, como segue:

“Art. 46. São de iniciativa privativa do Prefeito, os projetos de lei que disponham sobre:

   I - criação, alteração e extinção de cargo, função pública ou emprego do Poder Executivo e autarquias do Município;

   II - criação de novas vantagens de qualquer espécie, aos servidores públicos do Poder Executivo, e, aumento de vencimentos;

   III - organização administrativa dos serviços do Município;

   IV - matéria tributária;

   V - Plano Plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

   VI - Servidor Público Municipal e seu regime jurídico.

Também verificamos em consulta externa a assessoria jurídica do IGAM que a matéria encontra viabilidade, conforme segue:

Porto Alegre, 9 de novembro de 2022. Orientação Técnica IGAM nº 24.090/2022 I. O Poder Legislativo do Município de Igrejinha solicita análise e orientações acerca do Projeto de Lei nº 75, de 2022, de autoria do Poder Executivo, que tem como ementa: “Dispõe sobre a manipulação e/ou transformação artesanal de carnes por açougues, casas de carnes, estabelecimentos de comercio varejista de carnes in natura e/ou transformadas no Município de Igrejinha”. II. Preliminarmente, a matéria encontra-se inserida nas competências legislativas atribuídas aos Municípios, conforme dispõem a Constituição Federal1 , a Constituição Estadual2 e a Lei Orgânica Municipal3 quanto à autonomia deste ente federativo para dispor sobre matérias de interesse local. Da mesma forma, constata-se que a proposição versa sobre execução de serviços públicos por meio dos órgãos da estrutura administrativa municipal, depreendendo-se legítima, portanto, a iniciativa do Executivo, também nos termos da Lei Orgânica do Município4 . Feitos esses esclarecimentos preliminares, sob o ponto de vista material, a Portaria da Secretaria de Estado da Saúde do Rio Grande do Sul (SES-RS) nº 66, de 26 de janeiro de 2017, estabelece os requisitos e exigências para o funcionamento, licenciamento, fiscalização e controle dos 1 Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; 2 Art. 13 - É competência do Município, além da prevista na Constituição Federal e ressalvada a do Estado: I - exercer o poder de polícia administrativa nas matérias de interesse local, tais como proteção à saúde, aí incluídas a vigilância e a fiscalização sanitárias, e proteção ao meio-ambiente, ao sossego, à higiene e à funcionalidade, bem como dispor sobre as penalidades por infração às leis e regulamentos locais; (grifou-se) 3 Art. 7º - Compete ao Município, no exercício de sua autonomia: I - organizar-se administrativamente, observadas as Legislações Estadual e Federal; II - decretar suas leis, expedir decretos e atos relativos aos assuntos de seu peculiar interesse; (...) XXVII - fiscalizar, nos locais de venda direta ao consumidor, as condições sanitárias dos gêneros alimentícios; (grifou-se) (...) XXVIII - estabelecer penalidades, dispondo sobre a competência das autoridades com poder de aplicá-las, por infração às leis e regulamentos municipais. 4 Art. 66 - Compete privativamente ao Prefeito: (…) VI - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração Municipal na forma da Lei; (...) XII - planejar e promover a execução dos serviços públicos municipais; Fone: estabelecimentos que exerçam a atividade de comércio atacadista e varejista nos segmentos de açougue e fiambreria no âmbito do território estadual. Dessa forma, além da inspeção exercida pelo Município por força da legislação federal e estadual5 , a comercialização também está sujeita ao mando legal. De acordo com a Portaria nº 1.002, de 11 de dezembro de 1998, da Secretaria de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde (SVS/MS), as linguiças pertencem à Categoria 8 – Carnes e Produtos Cárneos, nas seguintes subcategorias: SUB-CATEGORIA PRODUTOS 8.1 CARNE - 8.1.1 CARNES FRESCAS TODAS AS CARNES FRESCAS 8.1.2 CARNES CONGELADAS TODAS AS CARNES CONGELADAS 8.2 PRODUTOS CÁRNEOS - 8.2.1 PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS - 8.2.1.1 PRODUTOS FRESCAIS EMBUTIDOS OU NÃO ALMÔNDEGAS, KIBES, LINGUIÇAS, EMPANADOS, CARNE BOVINA, SUÍNA, OVINA, DE AVES TEMPERADA, CARNE E MIÚDOS TEMPERADOS E/OU RECHEADOS, HAMBÚRGUERES, DENTRE OUTROS. 8.2.1.2 PRODUTOS SECOS, CURADOS E/OU MATURADOS EMBUTIDOS OU NÃO E/OU MATURADOS EMBUTIDOS OU NÃO LINGUIÇAS, CARNES DESIDRATADAS, PELES DESIDRATADAS, PRESUNTO CRU, PRESUNTO TIPO PARMA, SALAMES, COPAS, SPECK, BREZAOLA, CORTES MATURADOS/CURADOS, JERKED BEEF, CHARQUE, PEPPERONI, PAIO TIPO PORTUGUÊS, DENTRE OUTROS. 8.2.1.3. PRODUTOS COZIDOS EMBUTIDOS OU NÃO MORTADELA, SALSICHA, PASTAS, SALSICHÕES, MORCELAS, CHOURIÇOS, PRESUNTO COZIDO, PÃO DE CARNE, FIAMBRES, GALANTINAS, LANCHES DE CARNE, LINGUIÇAS, CORTES DE CARNE, LOMBO TIPO CANADENSE, LOMBO DE SUÍNOS, PAIOS, LINGUIÇA DEFUMADA, ALMÔNDEGAS, PRATOS PRONTOS, ZAMPONE, BARRIGA DEFUMADA (BACON), CODEGUINO, EMPANADOS, APRESUNTADOS, QUEIJO DE PORCO, DENTRE OUTROS. 8.2.2 PRODUTOS SALGADOS - 8.2.2.1 PRODUTOS SALGADOS CRUS CORTES DE CARNE, MIÚDOS, CARNE DE SOL, DENTRE OUTROS. 8.2.2.2 PRODUTOS SALGADOS COZIDOS MORTADELA, SALSICHA, PASTAS, SALSICHÕES, MORCELAS, CHOURIÇOS, PRESUNTO COZIDO, 5 Lei Federal nº 1.283, de 18 de dezembro de 1950; Lei Federal nº 7.889, de 23 de novembro de 1989; Decreto nº 23.430, de 24 de outubro de 1974: Código Sanitário do Estado do Rio Grande do Sul. PÃO DE CARNE, FIAMBRES, GALANTINAS, LANCHES DE CARNE, LINGUIÇAS, CORTES DE CARNE, LOMBO TIPO CANADENSE, LOMBO DE SUÍNOS, PAIOS, LINGUIÇA DEFUMADA, ALMÔNDEGAS, PRATOS PRONTOS, ZAMPONE, BARRIGA DEFUMADA (BACON), CODEGUINO, EMPANADOS, APRESUNTADOS, DENTRE OUTROS. 8.3 CONSERVAS E SEMICONSERVAS DE ORIGEM ANIMAL SALSICHA, MORTADELA, APRESUNTADO, CARNE EM CONSERVA, PICADINHO DE CARNE, PASTAS, ALMÔNDEGAS, FEIJOADA, DOBRADINHA, MOLHOS DE CARNE, CARNES COM VEGETAIS, LÍNGUA DE BOVINO ENLATADA, PAIO EM BANHA, EXTRATOS DE CARNES, FIAMBRES, DENTRE OUTROS. Observa-se que na maioria das subcategorias, há produtos classificados como embutidos ou não ou entre os produtos conservados sob sal ou cozimento, como fiambres e outros alimentos. Observa-se também que todas há a subcategoria dos produtos industrializados, o que pressupõe certa complexidade na sua “fabricação”, em número de processos de manipulação e fabricação. Ocorre que, independentemente da qualificação da fabricação de muitos produtos como “industriais” ou não, a Lei Federal nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991, que dispõe sobre a política agrícola, pressupõe a produção, insumos, agroindústria e comércio como fundamentos: Art. 2° A política fundamenta-se nos seguintes pressupostos: (...) II - o setor agrícola é constituído por segmentos como: produção, insumos, agroindústria, comércio, abastecimento e afins, os quais respondem diferenciadamente às políticas públicas e às forças de mercado; (grifos nossos) Outrossim, apesar de o Decreto nº 117, de 20 de agosto de 1997, também não definir se a fabricação de linguiça caseira se dá em meio rural ou urbano, legislação superveniente passou a contemplar pequenas unidades produtivas como industriais, a exemplo da Lei Federal nº 11.326, de 24 de julho de 2006: Art. 5º Para atingir seus objetivos, a Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais promoverá o planejamento e a execução das ações, de forma a compatibilizar as seguintes áreas: (...) VIII - legislação sanitária, previdenciária, comercial e tributária; (grifamos) (...) XI - negócios e serviços rurais não agrícolas; XII - agroindustrialização. Nesse contexto, a Lei Estadual nº 13.825, de 4 de novembro de 2011, que dispõe sobre o Sistema Unificado Estadual de Sanidade Agroindustrial Familiar, Artesanal e de Pequeno Porte − SUSAF-RS, se reporta à agroindústria familiar de pequeno porte, pois se trata de atividade econômica muito presente no Estado: Art. 3º Considera-se para os efeitos desta Lei: I - as agroindústrias familiares de pequeno porte como sendo os estabelecimentos de propriedade ou posse de agricultores familiares, definidos pelo art. 3.º da Lei Federal n.º 11.326, de 24 de julho de 2006, de forma individual ou coletiva, dispondo de instalações mínimas e destinada ao abate, ao processamento e à industrialização de produtos de origem animal, conforme critérios definidos em regulamento; (grifos nossos) Assim, a partir das transcrições legais acima, se infere que a questão da escala do estabelecimento ou da produção encontra equiparação, justamente porque se busca a segurança na procedência, manipulação, fabricação e comercialização do alimento, independentemente de ocorrer em nível caseiro ou em uma unidade maior. Prosseguindo na análise, a Lei Municipal nº 1.207, de 12 de setembro de 2019, dispõe sobre a inspeção sanitária e industrial dos produtos de origem animal, através do Serviço de Inspeção Municipal (SIM) que, nos termos do seu art. 2º, é vinculado à Secretaria Municipal da Agricultura, Abastecimento e Meio Ambiente. Ou seja, é obrigatória a prévia fiscalização, sob o ponto de vista industrial e sanitário, de todos os produtos de origem animal, transformados, manipulados, acondicionados e transportados, o que abrange os processos para manipulação, fabricação e comércio de embutidos e grupos aos quais pertencem os produtos à base de carne (in natura e os “transformados”), conforme a Portaria nº 1.002/1998 do Ministério da Saúde, acima citada. III. Por oportuno, já que no item anterior fizemos alusão ao S.I.M. e sua vinculação à Secretaria Municipal da Agricultura, Abastecimento e Meio Ambiente, bem como sua aplicação também aos atos de comercialização, a Lei Federal nº 1.283, de 18 de dezembro de 1950, e a Lei Federal nº 7.889, de 23 de novembro de 1989, que determinou que a competência para realização da inspeção e fiscalização sanitária dos produtos de origem animal, cabe à União através do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, e suplementarmente à legislação federal no âmbito dos Estados e Municípios, às Secretarias de Agricultura dos Estados e Distrito Federal e às Secretarias ou Departamentos de Agricultura dos Municípios, conforme se infere do disposto no art. 4º do referido diploma legal, que estabelece: Art. 4º São competentes para realizar a fiscalização de que trata esta Lei: (Redação dada pela Lei 7.889, de 1989) (…) c) as Secretarias ou Departamentos de Agricultura dos Municípios, nos estabelecimentos de que trata a alínea a desde artigo que façam apenas comércio municipal; (Redação dada pela Lei 7.889, de 1989) (grifou-se) Neste sentido, observa-se que o art. 19 do projeto de lei em exame atribui as competências para o objeto da lei à Secretaria Municipal de Agricultura. Sobre a graduação da pena de multas (art. 20 do projeto de lei), as penalidades correspondentes às infrações autuadas as classificam como leves, graves e gravíssimas porque pode haver a concorrência de determinadas circunstâncias. Neste sentido, veja-se o que dispõe a Lei Federal nº 6.437, de 20 de agosto de 1977, que configura as infrações à legislação sanitária federal, com grifos nossos em negrito para o que é pertinente destacar neste caso: Art. 2º - Sem prejuízo das sanções de natureza civil ou penal cabíveis, as infrações sanitárias serão punidas, alternativa ou cumulativamente, com as penalidades de: I - advertência; II - multa; III - apreensão de produto; IV - inutilização de produto; V - interdição de produto; VI - suspensão de vendas e/ou fabricação de produto; VII - cancelamento de registro de produto; VIII - interdição total ou parcial do estabelecimento; IX - proibição de propaganda; (Redação dada pela Lei nº 9.695, de 1998) X - cancelamento de autorização para funcionamento da empresa; (Redação dada pela Lei nº 9.695, de 1998) XI - cancelamento do alvará de licenciamento de estabelecimento; Redação dada pela Lei nº 9.695, de 1998) XI-A - intervenção no estabelecimento que receba recursos públicos de qualquer esfera. (Incluído pela Lei nº 9.695, de 1998) XII - imposição de mensagem retificadora; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001) XIII - suspensão de propaganda e publicidade. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001) § 1º A pena de multa consiste no pagamento das seguintes quantias: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001) I - nas infrações leves, de R$ 2.000,00 (dois mil reais) a R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais); (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001) II - nas infrações graves, de R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais); (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001) III - nas infrações gravíssimas, de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) a R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais). (Incluído pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001) (...) Art. 4º - As infrações sanitárias classificam-se em: I - leves, aquelas em que o infrator seja beneficiado por circunstância atenuante; II - graves, aquelas em que for verificada uma circunstância agravante; III - gravíssimas, aquelas em que seja verificada a existência de duas ou mais circunstâncias agravantes. (...) Art. 6º - Para a imposição da pena e a sua graduação, a autoridade sanitária levará em conta: I - as circunstâncias atenuantes e agravantes; II - a gravidade do fato, tendo em vista as suas conseqüências para a saúde pública; III - os antecedentes do infrator quanto às normas sanitárias. Art. 7º - São circunstâncias atenuantes: I - a ação do infrator não ter sido fundamental para a consecução do evento; II - a errada compreensão da norma sanitária, admitida como excusável, quanto patente a incapacidade do agente para atender o caráter ilícito do fato; III - o infrator, por espontânea vontade, imediatamente, procurar reparar ou minorar as conseqüências do ato lesivo à saúde pública que lhe for imputado; IV - ter o infrator sofrido coação, a que podia resistir, para a prática do ato; V - ser o infrator primário, e a falta cometida, de natureza leve. Art. 8º - São circunstâncias agravantes: I - ser o infrator reincidente; II - ter o infrator cometido a infração para obter vantagem pecuniária decorrente do consumo pelo público do produto elaborado em contrário ao disposto na legislação sanitária; III - o infrator coagir outrem para a execução material da infração; IV - ter a infração conseqüências calamitosas à saúde pública; V - se, tendo conhecimento de ato lesivo à saúde pública, o infrator deixar de tomar as providências de sua alçada tendentes a evitá-lo; VI - ter o infrator agido com dolo, ainda que eventual fraude ou má fé. (...) Art. 9º - Havendo concurso de circunstâncias atenuantes e agravantes à aplicação da pena será considerada em razão das que sejam preponderantes. (grifos nossos) Por fim, apenas a título de observação, comente-se sobre a Lei Federal nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, que dispõe sobre a liberdade econômica. Ocorre que, além de não se constatar necessariamente alguma relação desta matéria com o “funcionamento de açougues, casas de carnes, estabelecimentos de comércio varejista de carnes in natura e/ou transformadas, açougues de minimercados e estabelecimentos afins no Município”, é preciso ressaltar que, ao contrário do que circula inadvertidamente no imaginário popular, a lei da liberdade econômica não significa a liberação desregulamentada de atividades comerciais após o decurso de um prazo de análise nos órgãos municipais competentes. IV. Diante do exposto, em conclusão, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara e, ainda assegurada a soberania do Plenário e consideradas as observações feitas no item III desta Orientação Técnica, opina-se pela viabilidade do Projeto de Lei nº 75, de 2022, para então seguir os demais trâmites do processo legislativo até deliberação de mérito do Plenário desta Câmara Municipal. O IGAM permanece à disposição. Roger Araújo Machado Advogado, OAB/RS 93.173B Consultor Jurídico do IGAM 

Desta maneira, o Executivo Municipal fez uso da prerrogativa a ele reconhecida pela Lei Orgânica de Igrejinha para iniciar o processo legislativo, de modo que, nada há quanto a este requisito que possa macular a constitucionalidade do respectivo projeto de lei.  

III – CONCLUSÃO 

Lembramos por fim que toda manifestação aqui apresentada trata-se de um parecer opinativo, que tem caráter técnico-opinativo que não impede a tramitação e até mesmo consequente aprovação de postura e compreensão diversa da apresentada. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.

Assim sendo, esta Assessoria Jurídica opina pela legalidade e constitucionalidade do referido Projeto de Lei, tendo em vista que em análise não se observou qualquer vício em sua redação.

Portanto, no que diz respeito ao mérito, a Procuradoria Jurídica não irá se pronunciar, pois caberá aos vereadores, no uso da função legislativa, verificar a viabilidade da aprovação, respeitando-se para tanto, as formalidades legais e regimentais.

Este é o parecer.

Igrejinha, 15 de dezembro de 2022.

Alberto Vinícius Petry

Assessor Jurídico

OAB/RS 95.457